《重慶市高層建筑消防安全管理規(guī)定》（重慶市人民政府令第229號，以下簡稱《規(guī)定》）已于2009年10月26日經(jīng)市人民政府第52次常務(wù)會議審議通過，將于2009年12月1日起施行。《規(guī)定》是《消防法》修訂后，全國第一部專門針對高層建筑消防安全管理的地方政府規(guī)章，其發(fā)布實施，對于預防高層建筑火災和減少高層建筑火災危害，維護公共安全，加強我市消防法制建設(shè)，推進消防事業(yè)科學發(fā)展，促進社會和諧具有十分重要的意義。

　　《規(guī)定》從我市高層建筑消防工作的實際需要出發(fā)，認真總結(jié)了多年來高層建筑消防安全管理的工作經(jīng)驗，明確了高層建筑消防安全責任制，強化了火災防控措施，加強了火災撲救和應(yīng)急救援，建立健全了防范火災風險的市場調(diào)節(jié)機制，著力保障和改善民生?！兑?guī)定》共六章六十六條，包括總則、職責與義務(wù)、火災預防、火災救援、法律責任、附則六個部分?！兑?guī)定》的全文可以通過“重慶市公眾信息網(wǎng)”、“重慶消防網(wǎng)”以及《重慶市人民政府公報》等形式進行查詢。

一、《規(guī)定》制定的背景

　?。ㄒ唬┲贫ā兑?guī)定》是貫徹落實新《消防法》的需要

　　修訂后的《中華人民共和國消防法》已于今年5月1日起施行。新《消防法》在消防安全責任、火災預防和火災救援等方面作出了更加嚴格的規(guī)定，貫徹落實好《消防法》也是當前和今后一個時期我市消防工作的重要任務(wù)之一?！兑?guī)定》積極適應(yīng)新形勢下消防安全工作的需要，及時針對我市高層建筑安全管理中存在的突出問題，進一步加強和規(guī)范了高層建筑消防安全管理工作，把《消防法》所確定的方針、原則、內(nèi)容落到實處。

　?。ǘ┲贫ā兑?guī)定》是推進“平安重慶”建設(shè)的需要

　　目前全市已建成投入使用的高層建筑有9801棟，另有4261棟在建，數(shù)量位居全國前列。大量高層建筑增加了火災發(fā)生的幾率和防控難度，使我市高層建筑消防安全面臨嚴峻考驗。我市采取集中排查、整治和加大執(zhí)法力度，消除了大批高層建筑火災隱患，強化了消防公共安全，但是仍然存在著責任不明確、制度不健全、措施不落實、監(jiān)督不到位等問題。這些問題需要從立法規(guī)范著手，建立高層建筑消防安全管理的長效機制，減少火災隱患，確保人民群眾生命和財產(chǎn)安全。

　　（三）制定《規(guī)定》是適應(yīng)市委、市政府對消防工作新要求的需要

　　市委、市政府領(lǐng)導同志十分關(guān)注高層建筑的消防安全問題。中央政治局委員、市委書記薄熙來在視察我市消防工作時強調(diào)：“消防工作十分重要。重慶高層建筑多，密度大，路又窄，一旦發(fā)生火災，撲救將很困難。加之重慶是年輕的直轄市，消防基礎(chǔ)設(shè)施比較滯后，要高度重視，不斷進行改善”。市長王鴻舉在全市安全工作會議上強調(diào)：“對50米以上高層建筑要逐棟制定落實防火預案，力爭3年內(nèi)高層建筑消防設(shè)施完好率提高到100%”。這些都充分體現(xiàn)出市委、市政府對消防工作的關(guān)心和重視，特別是對高層建筑消防安全的高度關(guān)注。因此，在我們持續(xù)推進“平安重慶”建設(shè)之際，制定《規(guī)定》尤為必要。

二、構(gòu)建了高層建筑消防安全管理的責任體系

　　明確責任是加強高層建筑消防安全管理工作的核心內(nèi)容和基礎(chǔ)，責任不清，將導致管理缺位、安全缺失?！兑?guī)定》第二章“職責與義務(wù)”按照《消防法》確立的“政府統(tǒng)一領(lǐng)導、部門依法監(jiān)管、單位全面負責、公民積極參與”的消防工作原則，對與高層建筑消防安全管理密切相關(guān)的規(guī)劃、房地產(chǎn)、建設(shè)、市政、工商、公安機關(guān)消防機構(gòu)等有關(guān)職能部門的責任進行了明確，要求依法嚴格審批，強化職能監(jiān)督，建立行政執(zhí)法聯(lián)動機制，積極構(gòu)建完善的高層建筑消防安全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

　　一是規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當根據(jù)有關(guān)規(guī)定將涉及高層建筑消防安全的避難場所規(guī)劃納入控制性詳細規(guī)劃統(tǒng)一管理。對依法應(yīng)當經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)審核消防設(shè)計的高層建筑工程，應(yīng)當會同公安機關(guān)消防機構(gòu)對高層建筑建設(shè)工程設(shè)計方案進行審查。

　　二是規(guī)定房地產(chǎn)行政主管部門應(yīng)當將物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全防范服務(wù)質(zhì)量作為對物業(yè)管理活動進行監(jiān)督管理的重要內(nèi)容；指導高層建筑業(yè)主使用專項維修資金對物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的共用消防設(shè)施進行維修、更新和改造。

　　三是規(guī)定城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門對依法應(yīng)當經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)審核的高層建筑工程消防設(shè)計而未經(jīng)審核或者審核不合格的，不得給予施工許可；對依法應(yīng)當經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)驗收的高層建筑工程未經(jīng)消防驗收或者驗收不合格的，不得辦理竣工驗收備案。

　　四是規(guī)定城市供水行政主管部門應(yīng)當督促、檢查供水單位和企業(yè)按照消防要求，建設(shè)、維護市政消防供水設(shè)施。市政行政主管部門依法對其管理范圍內(nèi)占用消防車通道及消防撲救場地設(shè)置停車場等行為做好監(jiān)督管理工作。

　　五是規(guī)定工商行政主管部門對高層建筑內(nèi)未經(jīng)消防安全檢查或者經(jīng)檢查不符合消防安全要求的公共娛樂場所，不得辦理登記手續(xù)。

三、明確了社會單位的消防安全義務(wù)

　　《規(guī)定》通過明確社會單位的消防安全義務(wù)，全面推行消防安全自我管理、自我檢查、自我整改的工作機制，督促單位依法落實消防安全責任制，確保自身安全。這其中，重點是建設(shè)單位和物業(yè)服務(wù)企業(yè)。

　　《規(guī)定》要求建設(shè)單位應(yīng)當對未依法投入使用的高層建筑的消防安全負責，對消防安全隱患進行整改并承擔費用，這些情形包括：（一）已竣工但尚未出售或者尚未交付物業(yè)買受人的；（二）依法應(yīng)當經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)消防驗收，未經(jīng)驗收或者驗收不合格而交付使用的；（三）依法應(yīng)當經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)竣工驗收備案，未經(jīng)備案或者備案抽查不合格而交付使用的；（四）依法經(jīng)消防竣工驗收備案后未被抽查，因建設(shè)單位的違法行為造成建設(shè)項目未達到工程建設(shè)消防技術(shù)標準的。

　　物業(yè)服務(wù)作為房地產(chǎn)經(jīng)營管理的一種專業(yè)化、企業(yè)化的模式已逐漸走入千家萬戶，物業(yè)服務(wù)企業(yè)在我市比較普遍且涉及范圍較廣，也是今后鼓勵發(fā)展的主要方面。因此，《規(guī)定》在《消防法》框架下，對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全職責進行了細化，具體包括：（一）制定消防安全管理制度，組織防火巡查，及時消除火災隱患；（二）定期組織共用消防設(shè)施的維護保養(yǎng)，確保完好有效；（三）組織開展消防安全宣傳教育；（四）制定預防火災、滅火撲救和應(yīng)急疏散的方案，并開展滅火撲救和應(yīng)急疏散的演練；（五）保障疏散通道、安全出口、消防車通道暢通；（六）勸阻、制止業(yè)主或者使用人影響消防安全的行為，并及時報告轄區(qū)公安機關(guān)消防機構(gòu)或者公安派出所；（七）妥善保管高層建筑消防檔案資料。

四、強化了高層建筑消防安全管理的防控措施

　　“預防為主，防消結(jié)合”是《消防法》確立的消防工作基本方針，《規(guī)定》堅持把火災預防放在首位，要求積極貫徹落實各項防火措施，力求防止火災事故的發(fā)生。第三章“火災預防”就高層建筑消防安全管理的具體問題進行了規(guī)定，具有較強的針對性、操作性強，并注意了突出地方特色。這些具體措施包括：

　?。ㄒ唬┘訌娤腊踩麄髋嘤?。消防宣傳教育是做好消防工作的重要基礎(chǔ)，提高民眾的消防安全素質(zhì)和意識，是有效預防火災、減少傷亡的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。《規(guī)定》要求政府及其有關(guān)職能部門要組織開展經(jīng)常性的消防宣傳教育，高層建筑內(nèi)的機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位應(yīng)當建立、落實消防安全培訓制度，保障教育培訓工作經(jīng)費，并且對參加消防安全培訓的重點崗位人員范圍及培訓頻次進行了規(guī)定，要求物業(yè)服務(wù)企業(yè)的從業(yè)人員和公眾聚集場所的從業(yè)人員定期參加消防安全培訓。同時，《規(guī)定》明確了公眾聚集場所還應(yīng)當在其經(jīng)營的場所內(nèi)宣傳消防安全，張貼消防標識及警示標語。這其中，特別要求學校每學期必須開展一次針對高層建筑消防安全的專題教育。

　?。ǘ┐_保消防設(shè)施完好有效。消防設(shè)施能否發(fā)揮預防火災、撲救初期火災、控制火勢蔓延以及保護人員疏散的的作用，關(guān)鍵在日常的檢查和維護保養(yǎng)。《規(guī)定》要求對高層建筑消防設(shè)施每年至少進行一次全面檢測；停用消防設(shè)施、器材超過二十四小時的應(yīng)當報告轄區(qū)公安機關(guān)消防機構(gòu)。同時，《規(guī)定》明確了公用消防設(shè)施的維護保養(yǎng)費用，在保修期內(nèi)的由建設(shè)單位承擔；保修期滿后，業(yè)主與使用人、高層建筑管理人有約定的，從其約定；沒有約定的，從專項維修資金中列支；沒有約定且沒有收取專項維修資金的，按照業(yè)主專有部分占建筑總面積的比例收支，并就動用專項維修資金的程序進行了規(guī)定。

　?。ㄈ﹪栏窨刂?ldquo;住改非”問題。高層建筑投入使用后，業(yè)主將住宅改為經(jīng)營性用房將很難以滿足國家工程建設(shè)消防技術(shù)標準強制性要求，并且會大量增加火災負荷，消防安全隱患十分嚴重。《規(guī)定》對此只作了原則性規(guī)定，要求將住宅改建為賓館、餐飲等經(jīng)營性場所或者庫房的必須符合法律法規(guī)和管理規(guī)約及國家工程建設(shè)消防技術(shù)標準規(guī)定，要求“住改非”的場所本身的消防安全條件必須符合現(xiàn)行消防法律法規(guī)和消防技術(shù)標準。

　?。ㄋ模┘訌姕缁鹋c應(yīng)急疏散預案的制定和演練。高層建筑的火災具有火勢蔓延快、人員疏散困難、火災撲救難度大等特點，一旦發(fā)生火災，容易造成較大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。因此，《規(guī)定》特別突出了預案制定的內(nèi)容要求和演練要求。要求公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當逐棟制定滅火撲救預案，并實行數(shù)字化管理；高層建筑管理人應(yīng)當逐棟制定并落實預防火災、滅火撲救和應(yīng)急疏散的方案。同時，《規(guī)定》還要求公安機關(guān)消防機構(gòu)和高層建筑管理人應(yīng)當定期組織演練，以切實提高高層建筑火災預防和救援能力。

　　（五）加強防火安全巡查。防火安全巡查是單位進行消防安全自我管理、自我約束的一種主要形式，也是落實防范措施，確保消防安全的重要手段之一?！兑?guī)定》明確了高層建筑內(nèi)的單位應(yīng)當至少每季度開展一次防火檢查，重點單位或者人員密集場所應(yīng)當組織每日防火巡查，公眾聚集場所在營業(yè)期間應(yīng)當至少每二小時開展一次防火巡查，營業(yè)結(jié)束時應(yīng)當對營業(yè)現(xiàn)場進行檢查。高層建筑內(nèi)的醫(yī)院、養(yǎng)老院、寄宿制學校、托兒所、幼兒園還應(yīng)當加強夜間防火巡查；其他消防安全重點單位可以結(jié)合實際組織夜間防火巡查。

　?。┘訌妱踊鸢踩芾?。動火安全管理一直是火災防控的重點之一。《規(guī)定》要求對高層建筑動火實施嚴格管理，具體是：（一）不得在具有火災、爆炸危險場所吸煙或者使用明火；（二）不得在商店、公共娛樂場所營業(yè)期間動火施工;（三）不得在人員密集場所使用明火照明或者取暖；（四）不得燃放煙花爆竹。同時，《規(guī)定》要求高層建筑內(nèi)賓館、餐飲場所的爐火、煙道等設(shè)施與可燃物之間必須采取防火隔熱措施；賓館、餐飲場所的經(jīng)營者應(yīng)當至少每季度對廚房煙道、燃氣管道進行一次檢查、清洗和保養(yǎng)。

　　（七）規(guī)范消防控制室值班。消防控制室是建筑物自動消防設(shè)施的管理監(jiān)控中心，對預防和及時發(fā)現(xiàn)火災，撲救初期火災起著十分重要的作用?！兑?guī)定》明確了高層建筑消防控制室必須實行專人值班、專人負責制度，消防控制室自動消防系統(tǒng)操作人員必須經(jīng)消防專業(yè)培訓合格后持證上崗。這些，將有利于進一步加強和規(guī)范消防控制室的管理，使高層建筑的自動消防系統(tǒng)始終保持在完整好用的狀態(tài)。

　?。ò耍┩菩谢馂墓娯熑伪ｋU?；馂墓娯熑伪ｋU對于利用市場手段平抑火災風險、輔助社會管理具有積極作用，也是國外消防與保險工作的成熟做法。為進一步發(fā)揮保險在火災防范、風險管理和災后補償方面的作用，《規(guī)定》根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2009〕3號）中關(guān)于“設(shè)立保險業(yè)創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)”的要求，明確了高層建筑內(nèi)的公共娛樂場所應(yīng)強制投?；馂墓娯熑伪ｋU，以運用市場手段分擔火災風險。

五、明確了高層建筑發(fā)生火災后的救援措施

　　受特殊的地理條件限制和城市建設(shè)快速發(fā)展的影響，重慶市高層建筑多且密集，并且火災事故呈上升趨勢。高層建筑火災，具有火勢猛烈，火災蔓延速度極快、撲救工作復雜和人員疏散困難等特點，撲救難度很大?！兑?guī)定》主要從以下幾個方面明確了救援措施：一是強化自救逃生，規(guī)定高層建筑的賓館客房內(nèi)應(yīng)當配備手電筒、防煙面具等逃生器材及使用說明，并作為強制性的要求，同時提倡設(shè)在高層建筑內(nèi)的人員密集場所、業(yè)主或者使用人自備逃生自救工具。二是強化初期火災的自救，規(guī)定發(fā)生火災后，高層建筑管理人必須立即開啟固定消防設(shè)施，組織人員疏散，開展初期火災撲救，協(xié)助公安消防隊做好火情偵查、人員救助、火災撲救、秩序維護等工作。三是強化通訊保障，規(guī)定公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當建立消防無線通信指揮網(wǎng)絡(luò)，必要時依照滅火撲救預案以人工方式保持聯(lián)絡(luò)，確?；馂默F(xiàn)場通信通暢；高層建筑管理人應(yīng)當配備必要的通訊工作，協(xié)助消防隊做好火場聯(lián)絡(luò)保障工作。此外，《規(guī)定》明確了撲救高層建筑火災必要時，可以申請調(diào)動直升機參與火災救援，也是一次有益的嘗試。

六、明確了對消防安全違法行為的查處措施

　　《規(guī)定》根據(jù)不同的違法行為作出了警告、罰款的行政處罰規(guī)定，并在行政處罰的種類、幅度的設(shè)定上，符合《行政處罰法》關(guān)于行政處罰設(shè)定的有關(guān)要求。由于《消防法》、《重慶市消防條例》等法律法規(guī)對相關(guān)違法行為的處罰都有明確規(guī)定，為保持法制統(tǒng)一，《規(guī)定》未對第二、三、四章涉及的所有違法行為都設(shè)定法律責任，重點對以下幾類行為規(guī)定了處罰條款：一是對物業(yè)服務(wù)企業(yè)未勸阻業(yè)主停止影響消防安全的行為，對責任人員處警告并函告房地產(chǎn)行政主管部門。這樣規(guī)定的目的是督促物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行勸阻、制止的義務(wù)，并將有關(guān)情況通報給房地產(chǎn)行政主管部門，實現(xiàn)消防執(zhí)法監(jiān)督與行業(yè)主管監(jiān)督相結(jié)合。二是對消防控制室無人值班的行為設(shè)定了處罰。在以往的消防監(jiān)督中，反映消防控制室無人值班十分普遍、所涉及的單位或個人屢勸不改，對建筑的消防安全管理影響較大。三是對“住改非”不符合國家工程建設(shè)消防技術(shù)標準的違法行為設(shè)定了處罰，該項處罰設(shè)置了責令限期改正的前提。四是對賓館、餐飲場所的廚房煙道、燃氣管道未定期檢查、清洗和保養(yǎng)的、賓館、餐飲場所的爐火、煙道等設(shè)施與可燃物之間未采取防火隔熱措施的、高層建筑的賓館客房內(nèi)未配備手電筒、防煙面具等逃生器材的、高層建筑內(nèi)機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位的重點崗位人員未按規(guī)定參加消防安全培訓的以及設(shè)置廣告牌、雨篷等外墻設(shè)施妨礙消防排煙和火災撲救等違反消防安全管理的行為設(shè)定了處罰。以上所列舉的這幾種違法行為，都是其他法律法規(guī)沒有明確規(guī)定但在消防執(zhí)法監(jiān)督中又常見的，對高層建筑的消防安全影響較大，有必要設(shè)定一定的行政處罰予以懲戒。